校中校獨(dú)立學(xué)院(以下簡(jiǎn)稱校中校)是我國(guó)獨(dú)立學(xué)院的重要類(lèi)型。2020年5月,教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)對(duì)校中校轉(zhuǎn)設(shè)路徑進(jìn)行了單獨(dú)說(shuō)明。校中校完全由母體高校舉辦,其轉(zhuǎn)設(shè)過(guò)程存在特殊困難,需要通過(guò)制度創(chuàng)新推進(jìn)轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程。

何謂校中校?

校中校是指母體高校與其基金會(huì)、校辦企業(yè)等獨(dú)立法人組織合作舉辦的獨(dú)立學(xué)院。校中校有狹義和廣義兩層含義。狹義上的校中校是指地理位置位于母體高校之內(nèi)的獨(dú)立學(xué)院,這類(lèi)獨(dú)立學(xué)院與母體高校共享校園、圖書(shū)館、食堂等教學(xué)和生活設(shè)施。8號(hào)文和26號(hào)令出臺(tái)以后,各地加強(qiáng)了獨(dú)立學(xué)院規(guī)范驗(yàn)收工作,目前這種校中校的數(shù)量不多。

廣義上的校中校是指由母體高校成立的基金會(huì)或校辦企業(yè)等法人組織與母體高校合作舉辦的獨(dú)立學(xué)院。這些獨(dú)立學(xué)院的合作舉辦方是母體高校成立的組織,雖然在形式上滿足26號(hào)令的要求,但實(shí)際上是母體高校的“左手和右手合作舉辦的”獨(dú)立學(xué)院。江蘇省25所獨(dú)立學(xué)院中的14所屬于此類(lèi)校中校。

課題組對(duì)我國(guó)212所獨(dú)立學(xué)院的抽樣調(diào)研發(fā)現(xiàn),共有38所獨(dú)立學(xué)院屬于校中校,約占我國(guó)獨(dú)立學(xué)院總數(shù)的12.2%。雖然此類(lèi)獨(dú)立學(xué)院數(shù)量不多,但由于這類(lèi)獨(dú)立學(xué)院的管理隊(duì)伍和師資由母體高校選派,所以教學(xué)質(zhì)量和社會(huì)聲譽(yù)普遍較好,部分校中校獨(dú)立學(xué)院已成為區(qū)域內(nèi)具有一定社會(huì)影響力的品牌。

校中校轉(zhuǎn)設(shè)的特殊困難

校中校由母體高校獨(dú)家舉辦。在辦學(xué)過(guò)程中,校中校與母體高校形成了依賴:校中校在基本辦學(xué)條件等方面依賴于母體高校,而母體高校由于每年可以從校中校的學(xué)費(fèi)收入中獲得既定比例的分成,也產(chǎn)生了對(duì)校中校的依賴。校中校與母體高校的雙向依賴導(dǎo)致校中校的轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程比其他類(lèi)型獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程更加復(fù)雜,存在的困難更多。

(一)母體高校利益預(yù)期較難滿足

《方案》出臺(tái)之前,母體高校對(duì)校中校已形成穩(wěn)定的利益預(yù)期,其預(yù)期包括三方面:第一,若維持校中校辦學(xué)形式不變,每年可以獲得校中校學(xué)費(fèi)的分成;第二,若校中校轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校,可從社會(huì)投資方獲得舉辦權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi);第三,若校中校轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校,可從地方政府獲得補(bǔ)償資金,如蘇州市政府通過(guò)“名城名校”項(xiàng)目推動(dòng)蘇州大學(xué)文正學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為市屬公辦高校,向蘇州大學(xué)提供資金支持。

《方案》規(guī)定校中校不能將舉辦權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)組織和個(gè)人,這導(dǎo)致母體高校無(wú)法通過(guò)轉(zhuǎn)讓校中校舉辦權(quán)的方式獲得收益;若校中校所在地市經(jīng)濟(jì)規(guī)模有限,地方政府也無(wú)法向母體高校提供對(duì)校中校轉(zhuǎn)設(shè)的補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)。對(duì)于地方高校而言,每年幾千萬(wàn)的學(xué)費(fèi)分成收入或幾個(gè)億的舉辦權(quán)轉(zhuǎn)讓收入對(duì)其意義重大。若母體高校得不到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,其推動(dòng)校中校轉(zhuǎn)設(shè)的積極性就會(huì)下降。

(二)地方財(cái)政壓力限制校中校轉(zhuǎn)設(shè)

《方案》鼓勵(lì)校中校轉(zhuǎn)設(shè)為公辦普通本科高校。據(jù)測(cè)算,在校生為萬(wàn)人的公辦高校每年的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和各項(xiàng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)約為2億元,這對(duì)很多省市財(cái)政形成了較大壓力。尤其是今年受新冠肺炎疫情等偶然因素和國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響,我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政趨緊壓力較大,部分省、市財(cái)政難以負(fù)擔(dān)校中校轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校后的財(cái)政資金。據(jù)調(diào)查,一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高且只有一所獨(dú)立學(xué)院的地市,如浙江的湖州、嘉興、溫州和江蘇的蘇州、無(wú)錫等地均支持所在地的獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為市屬公辦高校,而一些地市擁有多所獨(dú)立學(xué)院,如浙江紹興有4所獨(dú)立學(xué)院,江蘇泰州有3所獨(dú)立學(xué)院,江蘇徐州和揚(yáng)州各有2所獨(dú)立學(xué)院,這些地市很難支撐全部獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)為市屬公辦高校。

《方案》規(guī)定校中?？赊D(zhuǎn)設(shè)為由地方政府設(shè)立的教育投資公司、教育基金會(huì)或國(guó)有企業(yè)舉辦的非營(yíng)利性民辦高校,這是很有針對(duì)性的制度創(chuàng)新,既解決了校中校轉(zhuǎn)設(shè)為普通民辦高校后可能產(chǎn)生的師生抵制等問(wèn)題,也降低了轉(zhuǎn)設(shè)對(duì)地方財(cái)政的壓力,但新成立教育投資公司、教育基金會(huì)對(duì)地方財(cái)政也有一定要求,且目前地方政府可以參考借鑒的成熟案例少?！斗桨浮返牧硪恢贫葎?chuàng)新是允許校中校探索“無(wú)舉辦者辦學(xué)”,但由于無(wú)舉辦者辦學(xué)難以解決校中校辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)等問(wèn)題,且無(wú)舉辦者辦學(xué)往往是民辦高校發(fā)展到一定階段后的產(chǎn)物(如哈佛、斯坦福等私立高校目前均呈現(xiàn)無(wú)舉辦者狀態(tài)),所以目前通過(guò)無(wú)舉辦者辦學(xué)來(lái)解決校中校轉(zhuǎn)設(shè)問(wèn)題的難度也很大。

(三)接盤(pán)主體可能缺乏管理高校的經(jīng)驗(yàn)和能力

高校管理是一項(xiàng)高度專業(yè)性的管理活動(dòng),地方政府設(shè)立的教育投資公司、教育基金會(huì)或國(guó)有企業(yè)可能并不具備管理高校的經(jīng)驗(yàn)和能力。從浙江的情況來(lái)看,很多地方政府主導(dǎo)的教育投資公司雖然與母體高校合作舉辦獨(dú)立學(xué)院,但是教育投資公司僅僅在名義上參與獨(dú)立學(xué)院的管理,獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展規(guī)劃、干部任命、財(cái)務(wù)預(yù)決算、教學(xué)科研等重大事項(xiàng)主要由母體高校參與決策。校中校轉(zhuǎn)設(shè)后,若母體高校完全退出、不再參與轉(zhuǎn)設(shè)后高校的管理,教育投資公司、教育基金會(huì)等組織等可能難以帶領(lǐng)轉(zhuǎn)設(shè)后高校的發(fā)展。

國(guó)有企業(yè)負(fù)有國(guó)有資產(chǎn)保值增值、為國(guó)家創(chuàng)造稅收的責(zé)任,也是追求利潤(rùn)的營(yíng)利性組織。若不能建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和資金管控機(jī)制,國(guó)有企業(yè)也有可能挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、干擾正常的教學(xué)秩序。

(四)難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)辦學(xué)條件達(dá)標(biāo)

校中?；巨k學(xué)條件不獨(dú)立,影響轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程。第一,校中校獨(dú)立學(xué)院的土地和校舍多在母體名下,要滿足轉(zhuǎn)設(shè)條件,首先需要將土地過(guò)戶到獨(dú)立學(xué)院名下,這需要國(guó)資部門(mén)、土地部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)積極配合。第二,校中校的師資主要是母體高校師資,自有師資不足。若轉(zhuǎn)設(shè)后教師的經(jīng)濟(jì)待遇、社會(huì)保障、發(fā)展平臺(tái)不如母體高校,教師會(huì)選擇回歸母體。轉(zhuǎn)設(shè)后的高校能否在短時(shí)間招聘到足夠多的高水平教師是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

校中校轉(zhuǎn)設(shè)的對(duì)策建議

針對(duì)校中校轉(zhuǎn)設(shè)的困難和挑戰(zhàn),需要探索校中校轉(zhuǎn)設(shè)的更多制度空間,加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào),形成合力,推動(dòng)校中校順利轉(zhuǎn)設(shè),并保障轉(zhuǎn)設(shè)后高校的健康持續(xù)發(fā)展。

(一)加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào),形成轉(zhuǎn)設(shè)合力

校中校無(wú)社會(huì)力量參與辦學(xué),其轉(zhuǎn)設(shè)更有賴于省市政府的支持和協(xié)調(diào)。首先,加強(qiáng)省級(jí)政府在校中校轉(zhuǎn)設(shè)工作中的綜合指導(dǎo)。省教育行政部門(mén)要積極向省委、省政府匯報(bào)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作,爭(zhēng)取省委省政府的理解和支持,將獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作列為省委教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組和省級(jí)民辦教育聯(lián)席會(huì)議重要議事范疇,推動(dòng)財(cái)政、發(fā)改、土地、稅務(wù)等關(guān)鍵部門(mén)的認(rèn)同和參與,統(tǒng)籌解決獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作中的土地、產(chǎn)權(quán)、“分手費(fèi)”等難題。

其次,鼓勵(lì)市級(jí)政府在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)中發(fā)揮積極作用。繼續(xù)鼓勵(lì)土地不達(dá)標(biāo)的獨(dú)立學(xué)院外遷辦學(xué),優(yōu)化我國(guó)高等教育區(qū)域布局。鼓勵(lì)財(cái)政充裕的市級(jí)政府接納獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為市屬公辦高校,允許轉(zhuǎn)設(shè)后的市屬公辦高校在一定時(shí)期內(nèi)采取市場(chǎng)化收費(fèi)(如浙江萬(wàn)里學(xué)院的實(shí)踐)。支持市級(jí)政府成立教育投資公司、教育基金會(huì)作為獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的接盤(pán)方。

(二)因校施策,擴(kuò)大校中校自主探索轉(zhuǎn)設(shè)空間

獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)需要解放思想,創(chuàng)新辦學(xué)體制和辦學(xué)模式,在不違背國(guó)家政策法規(guī)的前提下,允許和鼓勵(lì)各地區(qū)采取更加靈活的政策措施、管理制度和改革舉措,開(kāi)辟更多轉(zhuǎn)設(shè)路徑。給各地預(yù)留獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的自由探索空間,鼓勵(lì)各地摸索校中校轉(zhuǎn)設(shè)的可選路徑,同時(shí)對(duì)各地的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和推廣,提高區(qū)域性政策創(chuàng)新的輻射面。

針對(duì)很多獨(dú)立學(xué)院土地等辦學(xué)條件不達(dá)標(biāo)的實(shí)際情況,根據(jù)《方案》“不過(guò)分強(qiáng)調(diào)土地、校舍面積”的要求,對(duì)某些土地和校舍面積尚未完全達(dá)標(biāo)但辦學(xué)成效顯著、辦學(xué)特色明顯的獨(dú)立學(xué)院給予適當(dāng)照顧,也可采用漸進(jìn)式改革方法,先轉(zhuǎn)設(shè)再督促其擴(kuò)充土地,或者先轉(zhuǎn)設(shè)再督促其完成土地過(guò)戶手續(xù)。

(三)鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué),取消民營(yíng)企業(yè)的進(jìn)入限制

《方案》出于防范風(fēng)險(xiǎn)等考慮不允許將校中校舉辦權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他社會(huì)組織和個(gè)人。完全禁止社會(huì)力量參與校中校轉(zhuǎn)設(shè)不利于推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程。教育部在2018年和2019年均要求獨(dú)立學(xué)院能轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn),應(yīng)轉(zhuǎn)快轉(zhuǎn),部分校中校響應(yīng)教育部號(hào)召,已與社會(huì)力量達(dá)成初步協(xié)議,禁止社會(huì)力量參與轉(zhuǎn)設(shè)將導(dǎo)致政策斷裂,不利于政策的連續(xù)性。

為了體現(xiàn)《方案》所要求的“引導(dǎo)民辦高等教育健康規(guī)范發(fā)展”的精神,在師生知情并愿意、風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下,應(yīng)允許有教育情懷和理念、高校管理經(jīng)驗(yàn)豐富的社會(huì)力量參與校中校獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)。重點(diǎn)監(jiān)管超大規(guī)模民辦高等教育集團(tuán)對(duì)校中校舉辦權(quán)的收購(gòu)行為,阻止其無(wú)序發(fā)展。可探索公有資本與社會(huì)力量合作舉辦混合所有制高校,既發(fā)揮公有資本防風(fēng)險(xiǎn)、保穩(wěn)定的功能,也發(fā)揮社會(huì)力量資金充裕、決策高效的優(yōu)勢(shì)。在引入社會(huì)力量的同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管,在民辦高校和投資方之間建立資金防火墻,保證民辦高校不受舉辦方資金鏈斷裂等問(wèn)題的影響。近期銀川能源學(xué)院原投資方資金斷裂未對(duì)銀川能源學(xué)院造成較大影響,說(shuō)明這一防火墻是能夠建立的。銀川能源學(xué)院確立了建設(shè)百年名校的發(fā)展目標(biāo),建立了穩(wěn)健的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),資金管理規(guī)范,因此在學(xué)校遭遇原舉辦方資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)后能夠平穩(wěn)發(fā)展并順利實(shí)現(xiàn)舉辦者變更。

(四)強(qiáng)化母體高校對(duì)校中校的扶持職責(zé)

要強(qiáng)化母體高校在校中校轉(zhuǎn)設(shè)中的第一責(zé)任。對(duì)按期完成轉(zhuǎn)設(shè)的母體高校,在招生計(jì)劃、項(xiàng)目申報(bào)、專業(yè)設(shè)置等方面給予傾斜支持;將獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)情況作為研究生招生計(jì)劃下達(dá)、新增學(xué)位授權(quán)點(diǎn)審核及高校建設(shè)相關(guān)評(píng)價(jià)的參考因素;對(duì)以“學(xué)院”命名的舉辦高校,在完成獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)前,不受理更名“大學(xué)”。

校中校在轉(zhuǎn)設(shè)后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都依賴于母體高校的扶持,母體高校要樹(shù)立大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí),不能一轉(zhuǎn)了之,可設(shè)立一定的過(guò)渡期,過(guò)渡期內(nèi)母體高校適當(dāng)參與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)決策,并繼續(xù)選派部分干部和教師參與轉(zhuǎn)設(shè)后高校的管理和教學(xué)科研工作,保障轉(zhuǎn)設(shè)后高校的教育教學(xué)水平。母體高校也可參與制定轉(zhuǎn)設(shè)后高校的發(fā)展規(guī)劃和愿景使命,增強(qiáng)師生認(rèn)同感和凝聚力,使轉(zhuǎn)設(shè)成為校中校轉(zhuǎn)型發(fā)展、建設(shè)高水平應(yīng)用型高校的寶貴契機(jī)。

(本文系江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大項(xiàng)目“多元博弈視角下江蘇省獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)困境及對(duì)策研究”的研究成果?！斗桨浮烦雠_(tái)后,課題組對(duì)江蘇和浙江省部分校中校進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研,與部分校長(zhǎng)、中層干部和教師進(jìn)行了訪談,掌握了第一手資料,了解了校中校轉(zhuǎn)設(shè)的特殊困境。執(zhí)筆者王一濤系蘇州大學(xué)教育學(xué)院教授,東吳智庫(kù)研究員;王佳麗系內(nèi)蒙古鴻德文理學(xué)院副教授;劉洪系蘇州大學(xué)應(yīng)用技術(shù)學(xué)院講師)