姚建龍

《治安管理處罰法》處罰的是擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨害社會(huì)管理，具有社會(huì)危害性，尚不夠刑事處罰的行為(基于《治安管理處罰法》的歷史淵源及界定準(zhǔn)確性的考慮，筆者把此類(lèi)行為稱(chēng)為“違警行為”)。

與未成年人實(shí)施具有社會(huì)危害性行為最相關(guān)的法律，除了《刑法》之外即《治安管理處罰法》。某種程度上可以說(shuō)，《治安管理處罰法》涉及未成年人條款的修訂，是關(guān)涉我國(guó)未成年人違法犯罪治理的重大問(wèn)題，也涉及我國(guó)未成年人違法犯罪治理的基本政策走向，不可不慎重。

筆者認(rèn)為，征求意見(jiàn)稿將行政拘留的執(zhí)行年齡降低至14周歲值得商榷。

一是破壞了與《刑法》責(zé)任年齡制度的銜接一致性。《治安管理處罰法》與《刑法》的銜接關(guān)系不僅體現(xiàn)在分則對(duì)違警行為與犯罪行為的銜接上，也體現(xiàn)在總則等基本制度的銜接上。從2006年3月1日起實(shí)施的《治安管理處罰法》完善了違法責(zé)任年齡的規(guī)定，建立了與《刑法》刑事責(zé)任年齡制度相銜接的違法責(zé)任年齡制度，規(guī)定了未滿(mǎn)十四周歲不承擔(dān)違法責(zé)任、已滿(mǎn)十四周歲不滿(mǎn)十六周歲相對(duì)負(fù)違法責(zé)任、已滿(mǎn)十六周歲承擔(dān)違法責(zé)任但未滿(mǎn)十八周歲的應(yīng)當(dāng)從輕或減輕違法責(zé)任。征求意見(jiàn)稿取消已滿(mǎn)十四周歲不滿(mǎn)十六周歲拘留決定不執(zhí)行規(guī)定，相當(dāng)于取消了相對(duì)負(fù)違法責(zé)任年齡階段，將打破與刑事責(zé)任年齡的銜接匹配關(guān)系，在法理上缺乏基本依據(jù)。

二是違背了我國(guó)對(duì)違法未成年人一直堅(jiān)持的基本原則與方針。1991年頒布的《未成年人保護(hù)法》即規(guī)定了對(duì)違法犯罪的未成年人實(shí)行“教育、感化、挽救的方針，教育為主、懲罰為輔的原則”。1999年頒布的《預(yù)防未成年人犯罪法》、2012年修改后的《刑事訴訟法》以及中央有關(guān)文件中也一直強(qiáng)調(diào)和重申這一方針和原則。需要特別注意的是，就《治安管理處罰法》處罰的行為性質(zhì)而言，并非具有嚴(yán)重社會(huì)危害性的犯罪行為，而是尚不夠刑事處罰的違法行為(違警行為)，或者說(shuō)屬于未成年人輕微罪錯(cuò)行為。征求意見(jiàn)稿對(duì)于已滿(mǎn)十四周歲不滿(mǎn)十六周歲年幼少年的輕微罪錯(cuò)行為降低年齡適用行政拘留，是對(duì)“教育、感化、挽救方針”“教育為主、懲罰為輔原則”的違背，也與國(guó)外社會(huì)治安治理中“輕輕重重”刑事政策(即主張對(duì)社會(huì)危害性較輕行為的處罰愈來(lái)愈輕，而對(duì)具有嚴(yán)重社會(huì)危害性行為的處罰愈來(lái)愈重)的經(jīng)驗(yàn)不符。

三是違背了國(guó)際公約關(guān)于剝奪少年人身自由僅應(yīng)作為萬(wàn)不得已措施的要求。我國(guó)已經(jīng)加入的《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》中明確規(guī)定：“關(guān)于兒童的一切行動(dòng)，不論是由公私社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、法院、行政當(dāng)局或立法機(jī)構(gòu)執(zhí)行，均應(yīng)以?xún)和淖畲罄鏋橐环N首要考慮”；“不得非法或任意剝奪任何兒童的自由。對(duì)兒童的逮捕、拘留或監(jiān)禁應(yīng)符合法律規(guī)定并僅應(yīng)作為最后手段，期限應(yīng)為最短的適當(dāng)時(shí)間”。

《聯(lián)合國(guó)少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》(《北京規(guī)則》)更特別強(qiáng)調(diào)：“進(jìn)步的犯罪學(xué)主張采用非監(jiān)禁辦法代替監(jiān)禁教改辦法。就其成果而言，監(jiān)禁與非監(jiān)禁之間，并無(wú)很大或根本沒(méi)有任何差別。任何監(jiān)禁機(jī)構(gòu)似乎不可避免地會(huì)對(duì)個(gè)人帶來(lái)許多消極影響；很明顯，這種影響不能通過(guò)教改努力予以抵消。少年的情況尤為如此，因?yàn)樗麄冏钜资艿较麡O影響的侵襲。此外，由于少年正處于早期發(fā)育成長(zhǎng)階段，不僅失去自由而且與正常的社會(huì)環(huán)境隔絕，這對(duì)他們所產(chǎn)生的影響無(wú)疑較成人更為嚴(yán)重”。“把少年投入監(jiān)禁機(jī)關(guān)始終應(yīng)是萬(wàn)不得已的處理辦法，其期限應(yīng)是盡可能最短的必要時(shí)間”。