中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院學(xué)術(shù)委員會主任樊杰委員
武漢市政協(xié)主席楊智委員
中國社會科學(xué)院當(dāng)代中國研究所研究員鐘瑛委員
中央經(jīng)濟工作會議提出，加大區(qū)域戰(zhàn)略實施力度，增強區(qū)域發(fā)展活力。同時，會議強調(diào)，發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略的疊加效應(yīng)，積極培育新的增長極。提升經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的創(chuàng)新能力和輻射帶動作用。支持經(jīng)濟大省挑大梁，鼓勵其他地區(qū)因地制宜、各展所長。深化東、中、西、東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)作，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟和灣區(qū)經(jīng)濟。今年國務(wù)院政府工作報告對此也作出相關(guān)部署安排。
就如何落實中央部署安排，全國兩會期間，本報記者采訪了中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院學(xué)術(shù)委員會主任樊杰、武漢市政協(xié)主席楊智、中國社會科學(xué)院當(dāng)代中國研究所研究員鐘瑛三位委員。
總結(jié)經(jīng)驗
增強區(qū)域發(fā)展活力
記者：實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，關(guān)乎經(jīng)濟發(fā)展全局。中央經(jīng)濟工作會議提出，加大區(qū)域戰(zhàn)略實施力度，增強區(qū)域發(fā)展活力。近年來，我國在落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中哪些做法和經(jīng)驗可以進一步推廣？
樊杰：黨的十八大以來，區(qū)域戰(zhàn)略在國家治理體系中的地位之高是空前的，新時期的區(qū)域戰(zhàn)略在習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動下不斷被賦予新內(nèi)涵，特別是由區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略構(gòu)成的區(qū)域戰(zhàn)略體系的形成，標(biāo)志著我國區(qū)域戰(zhàn)略部署步入了一個嶄新發(fā)展階段。
在國家一盤棋的統(tǒng)籌布局中，基于地區(qū)比較優(yōu)勢、找準(zhǔn)自身發(fā)展的功能定位、謀劃區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，是形成有序合理、具有競爭力和可持續(xù)性的國土空間發(fā)展格局與區(qū)域經(jīng)濟布局的科學(xué)抉擇。按照“西部開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先”為核心戰(zhàn)略內(nèi)容構(gòu)成的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，聚焦解決我國進入21世紀(jì)面臨的突出問題，在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮了重要的戰(zhàn)略指引作用。京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等構(gòu)成了區(qū)域重大戰(zhàn)略，是生態(tài)文明建設(shè)的新文明形態(tài)下、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展開始邁向現(xiàn)代化建設(shè)的新階段、應(yīng)對世界百年未有之大變局的戰(zhàn)略部署，是“五位一體”總體布局的空間落實、保護與發(fā)展的空間統(tǒng)籌、問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合的空間系統(tǒng)安排。
主體功能區(qū)戰(zhàn)略的價值突出體現(xiàn)在戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性兩個維度。就戰(zhàn)略性而言，填補了全國國土空間開發(fā)保護一張藍圖的空白，對全國城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的戰(zhàn)略格局進行統(tǒng)籌部署。就基礎(chǔ)性而言，通過對各縣級行政區(qū)單元的主體功能定位以及通過“三區(qū)三線”功能傳導(dǎo)劃定的空間精準(zhǔn)落地方案，為干部績效考核、產(chǎn)業(yè)正負面清單、環(huán)境管理政策等空間治理體系與配套政策建構(gòu)提供了“棋盤”。
可見，不同區(qū)域戰(zhàn)略具有不同的政策價值，在不同區(qū)域戰(zhàn)略的共同作用下，“十四五”時期的區(qū)域發(fā)展取得一系列可喜的成效。生態(tài)文明理念深入人心助推綠色低碳發(fā)展，人口和經(jīng)濟持續(xù)向城市群都市圈地區(qū)集聚且兩者間的集聚程度趨于縮小，中部地區(qū)崛起態(tài)勢明顯和西部部分區(qū)域經(jīng)濟追趕勢頭旺盛，科技創(chuàng)新驅(qū)動形成新的區(qū)域經(jīng)濟增長點，生態(tài)安全屏障格局基本成型且生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)生全局性根本性轉(zhuǎn)變等等。
鐘瑛：當(dāng)前，長三角、珠三角、京津冀等經(jīng)濟高地，已形成顯著的規(guī)模優(yōu)勢。在構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略要求下，這些區(qū)域需要完成從要素集聚向創(chuàng)新策源的蛻變，從單點突破向系統(tǒng)協(xié)同的進化，從區(qū)域增長極向全國動力源的跨越。這種轉(zhuǎn)型不僅關(guān)乎區(qū)域競爭力的提升，更是實現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵支撐。特別是在科技創(chuàng)新領(lǐng)域，優(yōu)勢區(qū)域呈現(xiàn)出明顯的“高原缺氧”現(xiàn)象。如，深圳、蘇州等城市雖擁有全國領(lǐng)先的專利授權(quán)量，但基礎(chǔ)研究投入占比仍低于國際創(chuàng)新樞紐城市5%的平均水平。
楊智：深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略，要從全局謀劃區(qū)域、以區(qū)域服務(wù)全局，推動實現(xiàn)區(qū)域重大戰(zhàn)略間的有機銜接和協(xié)同聯(lián)動，進一步增強區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性、聯(lián)動性、整體性。
比如，武漢都市圈，是由武漢和周邊約100公里半徑范圍內(nèi)的黃石、鄂州、孝感、黃岡、咸寧、仙桃、天門、潛江九市構(gòu)成的城市群。從2002年湖北首次提出建設(shè)武漢城市圈的戰(zhàn)略，到2022年《武漢都市圈發(fā)展規(guī)劃》成為繼南京、福州、成都、長株潭、西安、重慶都市圈規(guī)劃之后，國家批復(fù)的第7個都市圈規(guī)劃，武漢都市圈始終在國家區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中具有重要戰(zhàn)略地位，肩負著為中部崛起戰(zhàn)略和長江中游城市群一體化發(fā)展提供堅強支撐的使命任務(wù)。
武漢都市圈地處我國中部東西南北水陸空大十字架交通交匯的中心，承東接西、連南通北、通江達海，自古就是九省通衢，長江黃金水道和京廣、京九鐵路大動脈縱橫交匯，還有武漢天河和鄂州花湖兩大機場?？平藤Y源豐富，有高校103所，其中武漢市92所、在校大學(xué)生130多萬人，常住人口每10個人中有1名在校大學(xué)生，這在全國是少有的。有科研院所130多家，其中中國科學(xué)院的研究所5家，兩院院士80多名，是全國三大智力密集區(qū)之一。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚、市場腹地廣闊，以湖北省1/3的國土面積和一半的人口，創(chuàng)造了全省2/3的GDP，是湖北高質(zhì)量發(fā)展的主引擎。在中部地區(qū)以武漢都市圈為中心加快建設(shè)長江中游城市群，有利于挺起中部地區(qū)崛起“脊梁”、舞活長江經(jīng)濟帶“龍腰”，有利于全國加快構(gòu)建新發(fā)展格局。
為助推武漢都市圈發(fā)展，2005年在武漢市政協(xié)的主導(dǎo)下，聯(lián)合圈內(nèi)其他八個城市政協(xié)，創(chuàng)辦了武漢都市圈政協(xié)主席論壇，20年來堅持每年聚焦都市圈發(fā)展的一個重要主題，深入調(diào)查研究，開展跨區(qū)域的協(xié)商建言，深度服務(wù)都市圈黨委、政府科學(xué)民主決策和圈域協(xié)調(diào)健康發(fā)展。
直面困難
破解區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展難題
記者：深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，促進各類要素合理流動和高效集聚，促進區(qū)域間融合互動、融通補充，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子，是開拓高質(zhì)量發(fā)展的重要動力源的必然要求。如何直面當(dāng)前面臨的困難，破解協(xié)調(diào)發(fā)展難題，走出一條高質(zhì)量融合發(fā)展之路？
鐘瑛：區(qū)域協(xié)同發(fā)展仍面臨制度性梗阻，行政區(qū)劃形成的“玻璃門”現(xiàn)象依然存在。有關(guān)調(diào)研顯示，長三角區(qū)域內(nèi)仍有32%的企業(yè)遭遇異地投資審批障礙，技術(shù)交易稅收分成機制尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。要素流動的物理阻隔雖已打破，但數(shù)據(jù)共享、信用互認等制度性壁壘依然突出，制約著統(tǒng)一大市場的形成。
產(chǎn)業(yè)輻射帶動仍存在傳導(dǎo)衰減效應(yīng)。珠三角電子信息產(chǎn)業(yè)向粵東西北轉(zhuǎn)移時，配套企業(yè)跟隨率不足40%，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈完整性受損。有關(guān)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移企業(yè)本地采購率僅為25%，難以形成有效的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。這種“孤島式轉(zhuǎn)移”削弱了輻射帶動效果，區(qū)域間產(chǎn)業(yè)梯度差呈現(xiàn)固化趨勢。
要以制度創(chuàng)新提升經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的創(chuàng)新能力；要以制度創(chuàng)新提升優(yōu)勢區(qū)域的輻射帶動作用。
一是通過構(gòu)建“破立并舉”的新范式，加快推進優(yōu)勢區(qū)域創(chuàng)新能級躍升。如，深圳綜合改革試點推出的“揭榜掛帥”制度，已推動127項關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，這種“需求導(dǎo)向、競爭擇優(yōu)”的機制值得推廣。如，蘇州工業(yè)園區(qū)推行的“雙百行動”，通過100項制度創(chuàng)新破解要素流動障礙，使技術(shù)合同成交額年增長率達25%，這些制度創(chuàng)新聚焦知識產(chǎn)權(quán)證券化、科研人員職務(wù)成果所有權(quán)改革等深水區(qū)。
二是通過產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)打造“化學(xué)鍵式”融合。如，杭州“鏈長制”實踐表明，通過繪制產(chǎn)業(yè)鏈圖譜，精準(zhǔn)補鏈強鏈，能使關(guān)鍵環(huán)節(jié)配套率提升30%以上。蘇州生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)構(gòu)建的“創(chuàng)新聯(lián)合體”模式，整合上下游217家單位聯(lián)合攻關(guān)，使新藥研發(fā)周期縮短40%。這種深度協(xié)同創(chuàng)新機制，正在重塑產(chǎn)業(yè)生態(tài)。
三是通過創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)培育“熱帶雨林式”環(huán)境。如，上海張江科學(xué)城通過建設(shè)大科學(xué)裝置共享平臺，使大型科研設(shè)備使用效率提升65%。這種開放、協(xié)同、共生的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，正在孕育突破性創(chuàng)新的土壤。
四是通過空間重構(gòu)構(gòu)建“星系型”城市群落。如，成都都市圈推行的“研發(fā)在成都、制造在德眉資”模式，使周邊城市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年增28%。廣州—佛山跨界合作試驗區(qū)通過統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，實現(xiàn)GDP協(xié)同增長率高于兩市平均水平3個百分點。這種功能互補、梯度銜接的空間布局，正在重塑區(qū)域經(jīng)濟地理。同時京津冀協(xié)同發(fā)展基金通過市場化運作，引導(dǎo)230億元社會資本投入?yún)^(qū)域重點項目。這種要素配置機制創(chuàng)新，正在打破行政邊界的無形桎梏。
五是通過治理創(chuàng)新打造“超域協(xié)作”模式。例如，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的“單一窗口”通關(guān)系統(tǒng)，使貨物通關(guān)時間壓縮40%。長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)形成的“標(biāo)準(zhǔn)互認”機制，已覆蓋環(huán)保、建筑等17個領(lǐng)域。這種跨域治理創(chuàng)新，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供了制度范本。
在百年變局加速演進的時代背景下，優(yōu)勢區(qū)域的創(chuàng)新發(fā)展已進入“系統(tǒng)集成”新階段。通過制度創(chuàng)新破除行政藩籬，借助科技革命重構(gòu)產(chǎn)業(yè)版圖，依托治理變革重塑空間格局，這些區(qū)域正在探索中國式現(xiàn)代化的實踐路徑。未來的突破方向在于構(gòu)建“創(chuàng)新—產(chǎn)業(yè)—空間”的三維協(xié)同體系，形成“源頭創(chuàng)新—成果轉(zhuǎn)化—產(chǎn)業(yè)升級—區(qū)域協(xié)同”的良性循環(huán)。這不僅需要技術(shù)突破的銳度，更需要制度創(chuàng)新的勇氣，最終實現(xiàn)從區(qū)域增長極向國家創(chuàng)新極的歷史性跨越。
楊智：在長期的跟蹤調(diào)研、協(xié)商建言中，我們感受到，武漢都市圈和長江中游城市群發(fā)展面臨一些困難和問題：與長三角、京津冀、珠三角地區(qū)相比，重大生產(chǎn)力布局不多；發(fā)展不平衡不充分問題較為突出，在人均GDP、城市化率等方面與下游地區(qū)有差距；科教人才優(yōu)勢和交通區(qū)位優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)勢需要進一步加強。此外，長江中游地區(qū)的科研人員數(shù)量在五大城市群中的排序靠后，高?？蒲性核厴I(yè)生留在院校所在地的比例偏低。
改變當(dāng)前的困難局面，可以從三方面著手：
一是加大對武漢都市圈和長江中游城市群培育發(fā)展國家核心產(chǎn)業(yè)的支持力度。支持武漢創(chuàng)建國家新型工業(yè)化示范區(qū)，在構(gòu)建產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、制造業(yè)高端化智能化綠色化發(fā)展等方面先行先試，進一步提升武漢的輻射影響力，帶動周邊城市產(chǎn)業(yè)梯度發(fā)展。
二是布局戰(zhàn)略科技力量，促進科技創(chuàng)新合作深化。目前東湖科學(xué)城建設(shè)全面提速，光谷科學(xué)島建設(shè)全面啟動，由武漢、鄂州、黃石、黃岡、咸寧協(xié)同打造的光谷科創(chuàng)大走廊加快構(gòu)建，下一步需加大對在漢重大科技基礎(chǔ)設(shè)施等戰(zhàn)略科技力量的建設(shè)支持力度，支持武漢打造全國科技創(chuàng)新高地和全球前沿科技的重要策源地，更好發(fā)揮武漢都市圈科創(chuàng)合力，為服務(wù)國家高水平科技自立自強提供強力支撐。
三是支持中部地區(qū)提高對外開放水平。支持武漢建設(shè)國際性綜合交通樞紐城市，支持陽邏港建設(shè)國際集裝箱樞紐港，建成內(nèi)陸地區(qū)最大的中轉(zhuǎn)集拼港。支持陽邏港聯(lián)動岳陽港、九江港，鏈接長江“黃金水道”“中歐班列”“東南亞班列”，大力發(fā)展“江海聯(lián)運”“江海直達”“鐵水聯(lián)運”“鐵江海聯(lián)運”，形成“陸上絲綢之路”和“海上絲綢之路”的交匯樞紐。
面向未來
充分發(fā)揮區(qū)域戰(zhàn)略疊加效應(yīng)
記者：中央經(jīng)濟工作會議要求“發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略的疊加效應(yīng)，積極培育新的增長極”。面向未來，您有何思考與建議？
樊杰：面向未來，要通過創(chuàng)建區(qū)域戰(zhàn)略體系整合區(qū)域戰(zhàn)略，特別是健全區(qū)域戰(zhàn)略的規(guī)劃體系和制度體系，充分發(fā)揮區(qū)域戰(zhàn)略的疊加效應(yīng)。
我們要深入研判中國式現(xiàn)代化賦予區(qū)域戰(zhàn)略的新要求，深入分析區(qū)域戰(zhàn)略實施的體制機制障礙，把優(yōu)化區(qū)域戰(zhàn)略及重構(gòu)優(yōu)化戰(zhàn)略優(yōu)化的體制機制作為發(fā)揮區(qū)域戰(zhàn)略疊加效應(yīng)的基礎(chǔ)。比如，如何推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略從更多注重生態(tài)保護向高水平保護支撐高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)保護和發(fā)展良性互動的空間統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)型，如何在新時期京津冀協(xié)同發(fā)展中把促進經(jīng)濟協(xié)同、實現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟占全國比重整體提升過程中縮小三地的經(jīng)濟發(fā)展水平差距等等。
我們要正確認識不同區(qū)域戰(zhàn)略的政策價值和戰(zhàn)略重點，在規(guī)劃和政策兩個平臺上強化目標(biāo)一致和政策統(tǒng)一，這是發(fā)揮區(qū)域戰(zhàn)略疊加優(yōu)勢的主渠道。應(yīng)發(fā)揮主體功能區(qū)戰(zhàn)略“全國一盤棋”的戰(zhàn)略格局指引和空間精準(zhǔn)落實的基礎(chǔ)性約束性作用，確保戰(zhàn)略體系既“著眼長遠和大局”又“始于足下和腳踏實地”。發(fā)揮區(qū)域重大戰(zhàn)略承上啟下的作用，與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展“四大板塊”戰(zhàn)略共同構(gòu)成全國全覆蓋的8-12個綜合功能區(qū)布局：一方面，將長江帶按照東（長三角）、中（長江中游城市群）、西三個空間單元，黃河帶按照兩個空間單元進行空間部署；另一方面，補充青藏高原和西北干旱區(qū)區(qū)域重大戰(zhàn)略，填補西部地區(qū)區(qū)域重大戰(zhàn)略的空白。綜合功能區(qū)以科技創(chuàng)新策源地為樞紐，以城市群都市圈為核心，以多省區(qū)經(jīng)濟一體化和生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)一體化為依托。由此，構(gòu)成了“國家開發(fā)與保護的戰(zhàn)略格局-區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略與區(qū)域重大戰(zhàn)略區(qū)構(gòu)成的綜合功能區(qū)-主體功能區(qū)”的新國土空間體系。
我們要著力構(gòu)建以發(fā)揮區(qū)域戰(zhàn)略疊加作用的戰(zhàn)略體系管理機制、主要部門協(xié)調(diào)機制、由中央到地方的傳導(dǎo)機制，通過全面深化體制機制改革助推區(qū)域戰(zhàn)略疊加效應(yīng)的最大化實現(xiàn)。特別是各級政府在謀劃重大工程、重大項目和重大政策中，均應(yīng)以區(qū)域戰(zhàn)略體系為依據(jù)，上下銜接、有機統(tǒng)一。
（本報記者 李元麗 陳晶）
