十九屆中央紀委二次全會強調(diào)，面對全面從嚴治黨不斷深入、國家監(jiān)察體制改革全面推進的新任務，面對紀法銜接、執(zhí)紀執(zhí)法貫通的新要求，紀檢監(jiān)察干部要強化紀法貫通意識，提高日常監(jiān)督、執(zhí)紀審查、依法調(diào)查本領，以法治思維和法治方式懲治腐敗。

監(jiān)察體制改革試點以來，浙江省杭州市紀委監(jiān)委把推進紀法貫通、促進黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一，作為推進監(jiān)察體制改革的關鍵環(huán)節(jié)，先行先試、大膽實踐。近日，杭州市紀委監(jiān)委梳理“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)貫通履行監(jiān)督執(zhí)紀問責和監(jiān)督調(diào)查處置職責”經(jīng)驗，剖析實踐中碰到的問題，并提出有針對性的思考和建議。

主要實踐及初步成效

明晰職責架構，厘清履職邊界。一是統(tǒng)籌紀委常委會和監(jiān)委委務會職責，集體商議和決策重大事項的議事決策機制。二是厘清內(nèi)設機構職責。市紀委和市監(jiān)委共同設立綜合部門、信訪、案件監(jiān)督管理、案件審理、執(zhí)紀監(jiān)督和執(zhí)紀審查部門，履行紀檢監(jiān)察兩項職能。調(diào)整職能部門職責，如黨風政風監(jiān)督室由“直接參與監(jiān)督執(zhí)紀”轉變?yōu)椤熬C合協(xié)調(diào)監(jiān)督執(zhí)紀工作”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)執(zhí)紀監(jiān)督部門開展日常監(jiān)督。三是重新明晰監(jiān)督和審查調(diào)查職責。實行執(zhí)紀監(jiān)督和執(zhí)紀審查部門分設，監(jiān)督部門負責聯(lián)系地區(qū)和部門的日常監(jiān)督，了解掌握聯(lián)系地區(qū)和部門的政治生態(tài)狀況及輕微違紀違法問題的調(diào)查處置；審查部門負責對違紀違法線索的初步核實和立案審查調(diào)查，無固定聯(lián)系地區(qū)和單位，實行“一事一交辦”“一案一受理”。

健全運行機制，再造工作流程。一是創(chuàng)新內(nèi)部運行機制。再造監(jiān)督執(zhí)紀審查調(diào)查工作運行規(guī)范及操作流程，制定出臺問題線索受理分辦、問題線索處置、留置使用審批等運行流程圖，形成銜接有序、制衡有效、監(jiān)督有力的工作機制，打通紀檢監(jiān)察業(yè)務運行的“主動脈”。二是加強外部協(xié)作機制建設。探索新型協(xié)作配合機制，加強與公檢法、通信、統(tǒng)計等部門有機銜接協(xié)作，制定出臺信息查詢、措施使用、案件查辦、提前介入、移送起訴等協(xié)作辦法，確保紀法貫通、法法銜接。

規(guī)范源頭管理，統(tǒng)籌信訪舉報及問題線索處置。一是統(tǒng)籌信訪舉報受理。進一步明晰信訪舉報受理范圍、職責邊界，對涉及監(jiān)察業(yè)務的信訪件，實行專人登記錄入，確保及時流轉，一件不漏；根據(jù)監(jiān)察法相關規(guī)定，調(diào)整信訪舉報受理口徑，圍繞被反映人身份和行為兩個標準判定受理范圍。二是規(guī)范問題線索處置，對問題線索進行全面起底清理、統(tǒng)一集中管理，對市縣兩級已辦結、在辦和轉隸移交的問題線索進行梳理核對、分析研判、對口移交、重新分辦；創(chuàng)新問題線索分級會商機制，嚴格按照標準分類處置線索。

探索新型模式，貫通履行監(jiān)督職責。一是構建日常監(jiān)督工作制度體系。建立執(zhí)紀監(jiān)督整體工作框架，對執(zhí)紀監(jiān)督工作要求、方法措施、運行機制等作明確規(guī)定。制定規(guī)范監(jiān)督執(zhí)紀相關工作深化協(xié)作配合和執(zhí)紀監(jiān)督工作會商機制的相關意見，細化工作流程，強化協(xié)作配合，推進日常精準監(jiān)督、有效監(jiān)督。二是統(tǒng)籌力量強化監(jiān)督。統(tǒng)籌紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督工作力量，著力構建既分工負責、銜接貫通，又協(xié)同配合、相得益彰的統(tǒng)籌聯(lián)動工作格局，建立“任務交辦、協(xié)作聯(lián)動、蹲點服務”三項機制，定期召開工作例會，總結商討和部署監(jiān)督工作。

緊扣紀法貫通和法法銜接，執(zhí)紀執(zhí)法同向發(fā)力。一是手段靈活運用。充分發(fā)揮紀委監(jiān)委合署辦公優(yōu)勢，在初核初查過程中，合理運用法定調(diào)查措施，充分運用紀委、監(jiān)委可使用的調(diào)查手段深挖細查，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、靈活運用，提高案件突破成功率。二是調(diào)查審理有機對接。嚴格落實“先處后移”要求，在審查調(diào)查特別是留置案件的調(diào)查處置中，注重強化審理與調(diào)查工作的協(xié)作配合，由審理室提前做好統(tǒng)一把關工作。同意移送司法機關的，經(jīng)審理部門審核報批后移送司法機關。三是司法機關提前介入。對于需要追究刑事責任的案件，在移送起訴前15日通知檢察機關提前介入。檢察機關對案件材料進行預先審查，決定提起公訴的，及時將審查情況及結果反饋監(jiān)委；不予起訴的，除要報上一級檢察機關批準外，還需經(jīng)監(jiān)委同意。對難以形成統(tǒng)一意見的案件，建立與司法機關提前會商和溝通機制，以確保黨委和紀委、監(jiān)委審議結果的嚴肅性。四是案件移送依規(guī)依法。形成監(jiān)委與檢察機關職務犯罪案件移送有關銜接事項的會議紀要，明確程序步驟，規(guī)范移送等要求，確保職務犯罪移送工作依法依規(guī)、順暢高效。五是審理處置規(guī)范高效。堅持做到“兩個全部”進行處置，即對同級黨委管理的監(jiān)察對象全部由監(jiān)委下達政務處分決定；對于啟動留置調(diào)查程序的案件，全部做到先處后移，體現(xiàn)黨對反腐敗機構的統(tǒng)一領導和監(jiān)委對公職人員監(jiān)察的全覆蓋。

實踐中存在的主要問題

對紀委監(jiān)委的職責內(nèi)涵及對接貫通理解還不夠深透。紀委和監(jiān)委合署辦公條件下，紀委的監(jiān)督執(zhí)紀問責與監(jiān)委的監(jiān)督調(diào)查處置如何對接貫通，還存在理解不深、思路不清晰等問題。如有的干部認為監(jiān)委就是要辦違法案件，重調(diào)查輕監(jiān)督，導致日常監(jiān)督工作虛化、弱化；有的干部難以適應監(jiān)察全覆蓋要求，特別是在對基層非黨員公職人員有關問題處理上，一時找不到法律依據(jù)，陷入束手無策或“等靠要”的被動局面。

統(tǒng)籌紀委監(jiān)委職責的機制制度有待進一步完善。針對紀法貫通、法法銜接，雖然已經(jīng)探索建立相關工作機制，但在機關內(nèi)部銜接、上下銜接、與相關部門銜接協(xié)作上仍需在實踐中不斷完善。如，機關內(nèi)部的信訪、執(zhí)紀監(jiān)督與案管部門之間，問題線索傳遞如何更加緊密有序，執(zhí)紀監(jiān)督與執(zhí)紀審查部門如何更好地分工合作，執(zhí)紀監(jiān)督部門如何加強對派駐機構的聯(lián)系指導，需要繼續(xù)探索完善；與公安機關協(xié)助執(zhí)行監(jiān)察留置措施等方面，還需在制度層面予以明確。

日常監(jiān)督的內(nèi)容和方法手段有待進一步明確。隨著紀委、監(jiān)委的職能進一步增加，監(jiān)督范圍和對象大幅擴大，監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督等問題還有待進一步細化明確。如學校、國企等有關人員只有在行使公權力時才是監(jiān)察對象，對此類人員如何開展日常監(jiān)督；民主黨派機關的非黨員公務員，可否采用談話函詢等方式處置問題線索，缺乏上位法支撐。同時，監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則和監(jiān)察法沒有明確監(jiān)督手段的種類和使用規(guī)范，缺乏細化的配套制度；監(jiān)督工作信息化水平不高，銀行數(shù)據(jù)只能靠人工進行分析比對。

紀檢與監(jiān)察措施的審批使用、文書格式及證據(jù)效力等有待規(guī)范統(tǒng)一。紀委有11項執(zhí)紀審查措施，監(jiān)委可使用12項監(jiān)察措施外加3項其他措施，兩者之間如何轉化，需要在實踐中逐步探索。如，紀委監(jiān)委雙立案時，會出現(xiàn)重復做兩套文書或者用監(jiān)察措施文書替代的情況。再如，紀檢措施與監(jiān)察措施獲取的證據(jù)無法通用，等等。

紀檢監(jiān)察干部隊伍建設還有待進一步加強。隨著監(jiān)察體制改革進入深水區(qū)，干部隊伍提升專業(yè)化素質(zhì)更為迫切。以杭州市為例，監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察對象大幅增加，一定程度上出現(xiàn)工作多而力量少的現(xiàn)實矛盾。此外，當前監(jiān)委工作已經(jīng)覆蓋到司法領域，鏈條已經(jīng)延伸到與檢察機關的公訴環(huán)節(jié)直接相對接，對干部的業(yè)務技能提出了更高的要求。

進一步做好“融合貫通”的思考

提高政治站位，準確把握深刻內(nèi)涵。一是著力強化政治意識，進一步提高政治站位，擔負起深化改革、履職盡責的使命擔當。二是著力加強監(jiān)察法學習宣傳，切實做到準確理解精神內(nèi)涵、把握精髓要義，指導做好監(jiān)督調(diào)查處置工作。三是著力更新工作理念，強化對紀委監(jiān)委屬于政治機關的認識，在開展監(jiān)督執(zhí)紀問責和監(jiān)督調(diào)查處置中充分體現(xiàn)政治性，在準確理解領會“兩委”職責共性和差異的基礎上，融會貫通“兩委”工作要求，把合署辦公的體制制度優(yōu)勢轉化為專責監(jiān)督的效能。

健全融合機制，強化制度保障。一是加強合署辦公運行機制建設。完善紀委監(jiān)委合署辦公運行機制制度，進一步梳理明確內(nèi)設機構職責，加速推進職能融合。完善線索處置、審查審理、涉案款物管理等工作規(guī)程，使“兩委”工作更加制度化、規(guī)范化、有序化。二是深化紀法貫通、法法銜接機制建設。進一步規(guī)范相關措施的文書使用，探索建立紀檢、監(jiān)察措施使用的證據(jù)轉換機制。健全完善案件線索通報、移送和查辦案件過程中的協(xié)作配合制度，從制度層面固化監(jiān)委與司法機關、執(zhí)法機關的銜接機制。三是健全信息協(xié)調(diào)共享機制。探索建立執(zhí)紀監(jiān)督、審查調(diào)查信息互通機制，充分發(fā)揮“大數(shù)據(jù)”對執(zhí)紀監(jiān)督、執(zhí)紀審查工作的支撐作用，完善與相關單位的信息快速協(xié)查機制。

創(chuàng)新監(jiān)督模式，提升監(jiān)督實效。一是監(jiān)督對象再聚焦。重點按照監(jiān)察法要求，進一步明確監(jiān)察對象管轄范圍，厘清監(jiān)督對象，精準有序開展日常監(jiān)督。二是監(jiān)督內(nèi)容再細化。根據(jù)相關黨內(nèi)法規(guī)和國家法律規(guī)定，結合各地各單位的工作特點和現(xiàn)有人員素質(zhì)結構，進一步細化日常監(jiān)督內(nèi)容。三是監(jiān)督方法再創(chuàng)新。綜合常規(guī)監(jiān)督、專項監(jiān)督、機動監(jiān)督、協(xié)同監(jiān)督等方式，發(fā)揮大數(shù)據(jù)監(jiān)督作用，重點研究解決執(zhí)紀監(jiān)督室日常監(jiān)督檢查方法舉措?yún)T乏的問題。四是監(jiān)督合力再強化。積極構建工作統(tǒng)籌考慮、力量統(tǒng)籌調(diào)配、成果統(tǒng)籌運用的“一盤棋”監(jiān)督格局。整合紀律、監(jiān)察、派駐、巡視巡察“四個全覆蓋”監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力；完善工作會商機制、季度例會制及“任務交辦、協(xié)作聯(lián)動、蹲點服務”三項機制，全力加速融合協(xié)作。

加強學習培訓，打造專業(yè)化隊伍。一是加強政治能力建設。始終把牢紀委監(jiān)委政治機關屬性，把政治過硬作為第一位的要求，抓好干部隊伍政治建設和思想建設。二是加強專業(yè)化能力建設。有針對性地加強監(jiān)察業(yè)務知識培訓，強化紀法貫通意識，扎實開展技能比武，不斷提高日常監(jiān)督、執(zhí)紀審查、依法調(diào)查本領。三是從嚴從緊監(jiān)督管理。堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，層層落實“一崗雙責”，健全內(nèi)控機制，加強日常管理監(jiān)督。充分發(fā)揮機關黨委、機關紀委和干部監(jiān)督機構作用，認真核查問題線索；把強化自我監(jiān)督和自覺接受監(jiān)督結合起來，以更高的標準、更嚴的紀律要求，自覺做到忠誠堅定、擔當盡責、遵紀守法、清正廉潔。