《監(jiān)察法》是黨規(guī)轉(zhuǎn)向國法的重要變化

——專訪著名法學家、中國政法大學原校長陳光中

《監(jiān)察法》從草案至最終塵埃落定，制定與修改過程中吸收各方意見，促使《監(jiān)察法》更為完善，在人權(quán)保障上更加具體化

中國新聞周刊記者/徐天

2018年3月20日上午，在第十三屆全國人大一次會議第八次全體會上，《中華人民共和國監(jiān)察法》經(jīng)表決通過。

監(jiān)察體制改革從提出至今，已經(jīng)過了一年零四個月的探索。截至今年2月底，全國31個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團各級監(jiān)察委員會均掛牌成立。

2016年11月7日，中辦印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，揭開監(jiān)察體制改革的序幕。

2017年6月，監(jiān)察法草案經(jīng)全國人大常委會初次審議。11月7日，草案公布，向社會征求意見。12月22日，監(jiān)察法草案提請全國人大常委會第二次審議。二審稿根據(jù)各方意見，進行了多處修改，包括進一步規(guī)范了留置場所的設(shè)施和管理、完善通知家屬的規(guī)定，明確了要接受人大的監(jiān)督，并與檢察機關(guān)相互監(jiān)督、相互制約等。

而此次表決通過的《監(jiān)察法》，在二審稿的基礎(chǔ)上進行了進一步的完善。

“《監(jiān)察法》的制定是新時代下推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措，對于構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色監(jiān)察體系，具有決定性意義?！敝▽W家、中國政法大學原校長陳光中接受了《中國新聞周刊》的專訪，解讀《監(jiān)察法》。

監(jiān)察體制寫入憲法具有重大意義

中國新聞周刊：《監(jiān)察法》一審稿公開征求意見時，你曾提出，應(yīng)修改憲法，將監(jiān)察體制反映在其中。今年3月11日通過的《中華人民共和國憲法(修正案)》，確實將監(jiān)察體制寫入其中。你認為這樣的修改有什么意義？

陳光中：我認為，這意味著監(jiān)察法的制定于憲有據(jù)。

憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。堅持依法治國的前提是堅持依憲治國，依憲治國首先就要求任何有關(guān)設(shè)置國家機構(gòu)的基本法律的制定或者修改都不得與憲法相抵觸，這是基本前提。

3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議正式通過了《中華人民共和國憲法(修正案)》，進而將監(jiān)察體制納入憲法，以最高法律權(quán)威的形式確立了監(jiān)察權(quán)力體系的合法性。

本次憲法修正案對我國現(xiàn)行憲法作出21條修改，其中11條同設(shè)立監(jiān)察委員會有關(guān)。憲法修改案在國家機構(gòu)一章中增加一節(jié)“監(jiān)察委員會”，就國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機制等作出規(guī)定。并且《監(jiān)察法》第一條中明確規(guī)定，“根據(jù)憲法，制定本法?！?/p>

可以說，國家監(jiān)察體制在憲法層面的確立以及在《監(jiān)察法》中寫入“根據(jù)憲法”，是監(jiān)察制度有序建構(gòu)與合法運行最為重要的基礎(chǔ)，具有深遠且重大的完善意義。

中國新聞周刊：過去，有關(guān)監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)和地位，在學界存在爭議。有學者認為監(jiān)察委員會是國家監(jiān)督機關(guān)，有的學者認為監(jiān)察委員會屬于政治機關(guān)。此次通過的《監(jiān)察法》對此做出了規(guī)定，你對此有什么樣的理解？

陳光中：《憲法》第一百二十三條規(guī)定，中華人民共和國各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關(guān)?！侗O(jiān)察法》第三條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)。無論是《憲法》抑或《監(jiān)察法》，均明文規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)與地位，對此我完全贊同和支持。

監(jiān)察權(quán)應(yīng)當區(qū)別于行政權(quán)與司法權(quán)，是一項獨立的監(jiān)察權(quán)力。籠統(tǒng)提監(jiān)察機關(guān)屬于政治機關(guān)，從字面意義上無法體現(xiàn)出監(jiān)察機關(guān)與其他國家機構(gòu)的質(zhì)的區(qū)別。

另外，監(jiān)察機關(guān)無論基于立法規(guī)定抑或權(quán)力屬性都具有獨立的地位，即是我國獨立的監(jiān)察機關(guān)并獨立行使監(jiān)察權(quán)力。

《監(jiān)察法》第四條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合、互相制約。第八條第一款規(guī)定，國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，負責全國監(jiān)察工作。第四款規(guī)定，國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會及其常務(wù)委員會負責，并接受其監(jiān)督。并且上述內(nèi)容在憲法中也有明確的體現(xiàn)。

這表明了監(jiān)察權(quán)作為一項獨立權(quán)力，由國家監(jiān)察機關(guān)行使，與人民法院審判權(quán)、人民檢察院檢察權(quán)并列，憲法對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察權(quán)力授權(quán)具有專屬性與獨立性。

《監(jiān)察法》 在人權(quán)保障方面有所進步

中國新聞周刊：此前你曾提出，建議《監(jiān)察法》能寫入“尊重和保障人權(quán)”。目前出臺的《監(jiān)察法》在人權(quán)保障方面是否有進步？

陳光中：我認為有所進步。《憲法》第三十三條規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)”，這是一條非常重要的憲法原則，我國任何國家機關(guān)行使職權(quán)都應(yīng)當遵循憲法所規(guī)定的尊重和保障人權(quán)原則，監(jiān)察委員會也不例外。

《監(jiān)察法》從草案至最終塵埃落定，制定與修改過程中吸收各方意見，促使《監(jiān)察法》更為完善，在人權(quán)保障上更加具體化。

比如，其中第四十一條第二款規(guī)定，調(diào)查人員進行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)當對全過程進行錄音錄像，留存?zhèn)洳椤Ｏ噍^于刑事訴訟法的規(guī)定，錄音錄像的覆蓋范圍更加廣泛。

第四十四條第三款規(guī)定，被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關(guān)后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置期限應(yīng)當折抵刑期。留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。刑期折抵的規(guī)定符合法治的要求。

第六十七條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，造成損害的，依法給予國家賠償。保證了受害人獲得國家賠償?shù)臋?quán)利，對于社會的穩(wěn)定發(fā)展有著積極的促進作用。

此外，關(guān)于搜查、扣押、技術(shù)性調(diào)查等措施的程序性規(guī)范，以及非法證據(jù)排除的條款，都較好地體現(xiàn)了法治精神，也有利于保障被調(diào)查人的合法權(quán)利。

中國新聞周刊：《監(jiān)察法》明確規(guī)范了留置這一調(diào)查手段，并用此取代了“兩規(guī)”。你認為，留置相比“兩規(guī)”，它的進步性在哪里？

陳光中：按照《監(jiān)察法》，留置時間不得超過三個月；在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。省級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施的，延長留置時間應(yīng)當報上一級監(jiān)察機關(guān)批準。另外，對于留置地點、留置期間的保障都做出了規(guī)定。這些都是留置較“兩規(guī)”進步的地方。

另外，過去按照黨規(guī)進行“兩規(guī)”，嚴格說起來，在法治化方面是有缺陷的?，F(xiàn)在，依照國家的法律，對人身自由進行限制，是黨規(guī)轉(zhuǎn)向國法，黨內(nèi)的機構(gòu)轉(zhuǎn)向國家的機構(gòu)，我們國家治理現(xiàn)代化與法治化的一個重要的變化。

中國新聞周刊：《監(jiān)察法》第二十二條規(guī)定，“留置場所的設(shè)置和管理依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！蹦阏J為，留置場所應(yīng)設(shè)置在哪里？

陳光中：在實踐中，各地做法不一，有的放在紀委的專門的留置場所，有的放在看守所。我建議為了確保監(jiān)察調(diào)查依法、有序進行，應(yīng)當統(tǒng)一在看守所執(zhí)行。

中國新聞周刊：此前，一部分輿論關(guān)注，在監(jiān)察機關(guān)調(diào)查期間，尤其是被調(diào)查人被留置之后，律師是否可以介入的問題。對此你怎么看？

陳光中：《監(jiān)察法》目前沒有明確規(guī)定能否聘請律師。該問題的關(guān)鍵，不在于監(jiān)察調(diào)查活動以《監(jiān)察法》為依據(jù)還是以《刑事訴訟法》為依據(jù)，因為調(diào)查活動顯然是依據(jù)《監(jiān)察法》。該問題的關(guān)鍵，在于《監(jiān)察法》規(guī)定的“談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置”等12項調(diào)查措施，其中大多數(shù)具有很高的強制性，我認為調(diào)查期間允許律師介入，可能會對調(diào)查造成一定程度的干擾，但是可以切實保障被調(diào)查人人權(quán)，有效提升辦案質(zhì)量，尤其是使得調(diào)查結(jié)果更為準確，防止出現(xiàn)事實認定偏差乃至冤假錯案。目前，《監(jiān)察法》雖然沒有明確規(guī)定，但也沒有明確禁止，因此我建議監(jiān)察調(diào)查期間應(yīng)當允許律師介入。

中國新聞周刊：對于留置的相關(guān)規(guī)定，你是否有其他建議？

陳光中：《監(jiān)察法》第三十九條規(guī)定，“立案調(diào)查決定應(yīng)當向被調(diào)查人宣布，并通報相關(guān)組織。涉嫌嚴重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的，應(yīng)當通知被調(diào)查人家屬，并向社會公開發(fā)布?！边@意味著立案毫無例外都要通知家屬。

而《監(jiān)察法》第四十四條規(guī)定，“對被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當在二十四小時以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外?！痹摋l對不通知的例外情況作了例舉，實踐中很可能讓不通知家屬成為一般情況。

而且結(jié)合第三十九條，有礙偵查的例外情況在立案通知時就可能發(fā)生。既然如此，第四十四條的特殊規(guī)定的必要性就大大減少。《刑事訴訟法》規(guī)定采取羈押措施時毫無例外都要通知家屬。因此，我建議留置后毫無例外通知家屬。

監(jiān)察委與其他機關(guān)的配合與制約

中國新聞周刊：《監(jiān)察法》第四十七條規(guī)定，“人民檢察院經(jīng)審查，認為需要補充核實的，應(yīng)當退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查?！蹦阏J為，在反貪、反瀆職和職務(wù)犯罪預(yù)防部門已經(jīng)轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察部門之后，檢察院的自行補充偵查應(yīng)該由哪個部門負責？

陳光中：我認為檢察機關(guān)仍應(yīng)保留一定的偵查力量，設(shè)置獨立的偵查部門，以實施補充偵查。

另外，《監(jiān)察法》第六十六條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任?！薄侗O(jiān)察法》并未明確監(jiān)察機關(guān)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪由誰偵查。如果由監(jiān)察委員會自行偵查，存在自體監(jiān)督的不足。有學者呼吁監(jiān)察機關(guān)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪，交由同級檢察機關(guān)偵查。我認為這樣能夠起到良好的制約作用，對于推進監(jiān)察體制改革是好事。

中國新聞周刊：《監(jiān)察法》對于監(jiān)察機關(guān)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)互相配合、互相制約做出了規(guī)定。你怎么看待相關(guān)規(guī)定？

陳光中：從檢察與監(jiān)察的關(guān)系來說，案件移送起訴以后，如何采取強制措施來代替留置，以及要經(jīng)過審查決定，是不是提起公訴，這些問題的規(guī)定，使得二者之間既有合作，又有制約。

從法院與監(jiān)察的關(guān)系來看，體現(xiàn)了以審判為中心的精神?！侗O(jiān)察法》第三十三條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)在收集、固定、審查、運用證據(jù)時，應(yīng)當與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標準相一致。以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)。該規(guī)定貫徹了以審判為中心的訴訟制度改革，將對防范冤錯案件、推進司法公正起到保障作用。

從公安與監(jiān)察的關(guān)系來看，公安主要是協(xié)助監(jiān)察機關(guān)進行調(diào)查，這種協(xié)助同時也是一種制約。

(《中國新聞周刊》2018年第11期)