協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)。黨的十八大和十八屆三中、四中全會對在黨的領導下推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系做出了戰(zhàn)略部署，明確指出政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道。立法協(xié)商是社會主義協(xié)商民主的重要內(nèi)容，在政協(xié)開展立法協(xié)商既是實現(xiàn)各界別委員有序參與立法的途徑與方式，又是推進科學立法、民主立法的重大改革探索。

　　北京市政協(xié)深入貫徹落實中央精神，在中共北京市委統(tǒng)一領導下，積極推動開展立法協(xié)商工作的實踐與創(chuàng)新。2013年至2014年度，在政協(xié)共圍繞《北京市大氣污染防治條例》、《北京市居家養(yǎng)老服務條例》、《北京市控制吸煙條例》、《北京市城鎮(zhèn)基本住房保障條例》等4部地方性法規(guī)草案，組織各民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士和32個界別的全體委員開展了立法協(xié)商工作。各黨派、各界別委員認真參與、廣泛協(xié)商，提出的1500多條立法建議得到了市人大常委會的高度重視和研究采納，對《北京市大氣污染防治條例》草案127條中的61條83處進行了修改完善；對《北京市居家養(yǎng)老服務條例》草案修改后，條例全文共27條，吸收或部分吸收政協(xié)委員意見的條文有21條，約占法規(guī)條文總數(shù)的78%；對《北京市控制吸煙條例》草案中的11條16處進行了修改、完善；對《北京市基本住房保障條例》草案，鑒于國務院已將基本住房保障條例列為立法項目和政協(xié)委員提出的意見建議，條件尚不具備暫不進行立法審議。市政協(xié)開展立法協(xié)商工作實踐得到了全國政協(xié)和市委領導的肯定，市委書記郭金龍同志批示：“《北京市大氣污染防治條例》以市人民代表大會立法，市委提請市政協(xié)協(xié)商均屬重大改革探索”。全國政協(xié)副主席杜青林批示：“北京市委，金龍書記高度重視政協(xié)作用的發(fā)揮，令人深受鼓舞和振奮”。中央辦公廳調(diào)研室、全國政協(xié)研究室對北京立法協(xié)商工作進行了調(diào)研，人民日報、人民政協(xié)報等對北京政協(xié)探索立法協(xié)商實踐作了專題報道，在政協(xié)開展立法協(xié)商的實踐得到了廣泛關注和積極評價。

　　有效開展立法協(xié)商工作有以下幾點思考和體會：

一、 堅持黨的領導是開展立法協(xié)商的根本原則

　　中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。堅持黨對立法工作的領導、支持人大及其常委會依法行使立法權、發(fā)揮人民政協(xié)在立法協(xié)商中的重要作用，是中共北京市委完善黨的領導體制和執(zhí)政方式的重要舉措，也是推進政治體制改革的積極實踐。

　　市委充分發(fā)揮統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，把立法協(xié)商納入總體工作部署和重要議事日程，對在政協(xié)開展立法協(xié)商工作提出了要求、確定了協(xié)商程序，把黨的領導體現(xiàn)在立法協(xié)商的全過程。即：對需要協(xié)商的重要地方性法規(guī)，由市人大常委會黨組書面請示市委，或者市委提請市政協(xié)開展立法協(xié)商，由市委將協(xié)商事項轉市政協(xié)黨組辦理；市政協(xié)在政協(xié)委員中開展協(xié)商，形成立法建議，由市政協(xié)黨組報送市委，市委將市政協(xié)的立法建議批轉市人大常委會黨組辦理；市人大常委會黨組將市政協(xié)立法建議的辦理情況報告市委，由市委辦公廳函告市政協(xié)辦公廳。這樣就形成了立法協(xié)商的工作“閉環(huán)”，正確解決了黨的領導和人大、政協(xié)在立法中的“角色”和關系問題，充分體現(xiàn)了黨對人大、政協(xié)工作的政治領導和工作領導。

　　為了使立法協(xié)商工作規(guī)范化、程序化和制度化，市委在深入總結近兩年實踐經(jīng)驗基礎上，征求市人大黨組、市政府黨組、市政協(xié)黨組意見后，以市委辦公廳名義印發(fā)了《關于在市政協(xié)開展立法協(xié)商工作的通知》，對立法協(xié)商的內(nèi)容、程序和工作要求建立了常態(tài)化機制，同時印發(fā)了《關于制定實施北京市政協(xié)協(xié)商年度工作計劃的意見》的通知，也規(guī)定了立法協(xié)商的相關內(nèi)容，為今后有序開展立法協(xié)商工作提供了制度保障。

二、 政協(xié)組織是開展立法協(xié)商的重要平臺

　　把握好政協(xié)平臺的特性，是在政協(xié)開展立法協(xié)商的關鍵所在。政協(xié)不是立法機關，也不是決策機關，而是一個協(xié)商的平臺。多年來，制約政協(xié)開展立法協(xié)商的一個重要原因就是沒有準確把握“在”政協(xié)協(xié)商，而不是“與”政協(xié)協(xié)商這個性質(zhì)定位問題。也就是說，“在”政協(xié)開展立法協(xié)商，政協(xié)組織是協(xié)商的載體，而不是協(xié)商的主體。兩年來，在市委領導下，將4個法規(guī)草案提交市政協(xié)及立法機關到政協(xié)來，是和參加政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士就地方性立法項目草案進行協(xié)商，讓各界人士充分發(fā)表意見和建議，市政協(xié)不對法規(guī)草案作出集體決議，只是將委員們的意見和建議匯集形成立法建議，報送市委提交人大在法規(guī)審議和修改中研究參考。

　　人民政協(xié)具有作為協(xié)商平臺的組織優(yōu)勢，代表性強、聯(lián)系面廣、包容性大，人才薈萃、智力密集，且在多年的政治協(xié)商實踐中，已經(jīng)形成了較為成熟的程序、辦法和工作機制，在政協(xié)開展立法協(xié)商有利于廣大政協(xié)委員參與地方立法決策過程，有利于立法機關集思廣益，使立法最大限度獲得社會廣泛共識，提高立法質(zhì)量。在立法協(xié)商工作中，市政協(xié)高度重視各黨派、各界別發(fā)揮組織作用，八個民主黨派市委不僅組織本黨派中的市政協(xié)委員參與協(xié)商，還邀請了本黨派中非政協(xié)委員的專家學者參與協(xié)商，并且在報送意見建議的同時形成了本黨派專門的立法建議。各界別也注意聯(lián)系界別群眾廣泛聽取意見，豐富立法協(xié)商的建議。同時，針對法規(guī)草案的具體內(nèi)容，注意發(fā)揮委員中的法律專家和專業(yè)專家的作用，成立了專家組，使立法建議更加科學，進一步提升了立法協(xié)商的質(zhì)量和效果。

三、 政協(xié)委員是開展立法協(xié)商的主體

　　委員是政協(xié)履職的主體，既要使委員感受到參與立法協(xié)商是一種政治責任，也要使委員了解所參與活動的重要意義。在每次立法協(xié)商工作開展之初，市政協(xié)都要召開各黨派、各界別召集人及政協(xié)各專委會和部門負責人會議，對立法協(xié)商工作進行專門動員和部署，要求委員對立法協(xié)商內(nèi)容知曉率達到100%。市政協(xié)領導也都直接深入到各黨派、各界別組織的協(xié)商座談中。在立法協(xié)商過程中，委員們以飽滿的政治熱情和科學嚴謹?shù)膽B(tài)度踴躍參加，2013年針對《北京市大氣污染防治條例》草案，各界別召開協(xié)商座談會30次，共提出998條意見建議。2014年針對《北京市居家養(yǎng)老服務條例》、《北京市控制吸煙條例》、《北京市城鎮(zhèn)基本住房保障條例》三個法規(guī)草案，有236位委員直接參加了各黨派各界別組織的協(xié)商座談會，有492位委員通過書面、網(wǎng)絡平臺、電子郵件等形式參與協(xié)商，共提出1236條意見建議，匯總報送立法建議596條。有的委員還積極發(fā)揮主動性，調(diào)動自身的社會資源，如在市律協(xié)和市法學會擔任職務的幾位市政協(xié)委員還組織相關律師和法學專家對幾項地方性法規(guī)草案進行深入研討，并將很多高質(zhì)量的意見和建議帶到了座談會上。同時，在參與立法協(xié)商過程中，委員們還認真學習立法常識、相關法律，實現(xiàn)了參與立法與認真學法、帶頭守法的統(tǒng)一。

四、 規(guī)范化程序化是開展立法協(xié)商的重要保障

　　為了使立法協(xié)商工作有序、務實、高效開展，建立規(guī)范化程序化工作機制是重要保障。在兩年實踐的基礎上，市政協(xié)不斷提升立法協(xié)商工作的制度化、規(guī)范化、程序化水平，明確各項工作流程。根據(jù)市委印發(fā)的《關于在市政協(xié)開展立法協(xié)商工作的通知》和《關于制定實施北京市政協(xié)協(xié)商年度工作計劃的意見》等文件精神，按照科學合理、規(guī)范有序、簡便易行、民主集中的要求，市政協(xié)研究制定了《政協(xié)北京市委員會立法協(xié)商工作實施辦法（試行）》，明確了政協(xié)內(nèi)部開展立法協(xié)商的組織領導體制、基本原則、參與范圍、工作程序、工作基礎、溝通協(xié)作等重要問題。在組織領導體制上，市政協(xié)黨組根據(jù)市委確定的年度立法協(xié)商事項，經(jīng)主席會議研究部署，由市政協(xié)開展立法協(xié)商工作領導小組負責具體組織實施。辦法還針對地方性法規(guī)、市政府年度立法計劃、政府規(guī)章等不同情況，確定了在政協(xié)開展立法協(xié)商的范圍和操作程序，擬由市人大全體會議表決的重要地方性法規(guī)，在全體委員中開展立法協(xié)商；市政府的年度立法計劃，在各專委會中開展立法協(xié)商；市委交辦的其他重要地方性法規(guī)和重要政府規(guī)章，在相關專委會中開展立法協(xié)商；并分別明確了相應的具體工作操作程序。同時，在立法協(xié)商工作中，市政協(xié)還積極與市委、市人大、市政府的具體工作部門加強溝通和協(xié)調(diào)。實踐證明，實施辦法的確定為在政協(xié)開展立法協(xié)商工作提供了重要保障。

　　協(xié)商民主建設是一個不斷發(fā)展的過程。黨的十八屆四中全會在《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，對開展立法協(xié)商工作也提出了新的要求，聽取政協(xié)委員意見將是一種新常態(tài)。我們要認真總結立法協(xié)商的探索和實踐，要在更好發(fā)揮政協(xié)協(xié)商平臺作用、完善立法協(xié)商的規(guī)范化制度化水平、提高立法協(xié)商的有效性上繼續(xù)努力，為推進科學立法、民主立法、把北京建設成為法治中國首善之區(qū)作出貢獻。（作者系北京市政協(xié)副主席、研究會顧問）